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日《保密法》强硬出台内情

发布时间:2017-12-31 22:52 浏览次数:

11月26日,被日本舆论喻为“稀世恶法”的《特定秘密保护法》(下称《保密法》)在日本众议院投票通过。1986年,日本政府在中曾根康弘执政时曾经提出《防止间谍行为法案》,但是由于在党的反对而失败。时隔28年,安倍晋三实现了自民党的夙愿。

自10月25日安倍将该法案提交国会以来,关于《保密法》的争论从未停息。舆论几乎呈现一边倒的态势,日本宪法学会、日本律师协会、日本协会甚至跨学科知识分子共同发表联合反对声明。尽管该法案存在的重大弊病被广而告之,但是自民党仍然凭借在众议院的多数议席强势通过。

舆论将这一法案的出台归结于安倍个人的意志以及日本在钓鱼岛等东亚安全形势的恶化。对此,日本立教大学讲师瀬畑源接受《》记者采访时表示,“日本政府有必要制定管理秘密的规则,而且《保密法》并非‘横空出世’,它是日本政府多年情报保密工作探索后的集大成者。”

间谍的天堂

10月初,美日召开外交和国防部长级会议,会后签署的共同声明中强调:“情报保全对同盟关系的合作而言至关重要。”

日本一直被外界讽刺为“间谍的天堂”,言下之意军事机密的保密环境一直不佳。据日本防卫省统计,2013年日本自卫队中有800位军人拥有外国人配偶,其中600人是人,据说海上自卫队有10位能接触到高级别机密的军人在此之列。

2010年日本曾发生两起重大泄密事件:10月29日,东京警视厅公安部的内部资料在网上泄露,当时114份关于恐怖组织的官方文书在网上泄露;11月5日,日本海上保安厅官员“无意中”将保安厅录制的“日本巡逻船钓鱼岛冲撞渔船”影像上传到网上,议员小泉进次郎(前首相小泉纯一郎之子)苦笑道:“国会议员根据《情报公开法》半天只看了6分钟的剪辑录像,但是网民却能看到40分钟。”

《日本公务员法》中规定公务员有守秘义务,但是泄密的代价最高也只有1年有期徒刑。《自卫队法》规定军人泄密最高判5年。于是泄露钓鱼岛冲突影像的官员事后被解雇,23名长官被降薪,仅此而已。

本次众议院通过的《保密法》强化了惩处措施,所有泄密公务员最高可被判处10年徒刑,相比之下《自卫队法》规定军人在敌人面前逃走最高只被判刑7年。此外,公务员将严格执行“接触秘密资格认定制度”,通过考察公务员自身以及家人的情况后确定是否具备接触秘密的资格。泄密的范围还涉及军工企业以及为军工企业提供零部件的中小型工厂。

日本问题研究所顾问高木诚一郎向本刊记者表示,政府研制《保密法》属于情理之中。没有人反对政府更高效地保护重要情报,况且保密也是美日同盟有效合作的重要前提。

出台始末

“特定秘密”是指国家安全、外交上的秘密以及事关他国重大利益的情报。安倍在多个场合直言,制定《保密法》是应美国的要求,根本目的就是加强美日同盟的情报交流。

日本《世界》杂志最新一期报道,日本专修大学副教授山田健太将日本建立保密法律的契机追溯到2000年。当年理查德·阿米蒂奇和约瑟夫·奈等美国知日派出台了一份超党派报告,称为《阿米蒂奇报告》。其中谍报部分写道:“为了能让美日合作更加密切,日本政府应该从国民以及政治家处获取制定《保密法》的支持。”

2001年“9·11”事件发生后,日本也开始着手应对恐怖主义,当年通过《自卫队法修正案》并设立防卫秘密制度。安倍更早在2007年第一次安倍内阁时期就发起了“防止间谍推进会议”。2007年日本出台特别管理秘密制度,规定由责任机关的首长指定哪些文件属于机密,同时创立了接触秘密资格认定制度。相关的保密规定已经在法律化之前开始实施,根据前首相田佳彦2012年公开的信息显示,当时日本能够接触秘密的人有64361人,41万份文件被定为“特定秘密”。

即便2009年政权更迭,民主党仍在继续研制《保密法》。据瀬畑源透露,2011年8月研讨小组提交报告书,可谓如今《保密法》的草案,报告书中指出了信息化时代情报泄露的巨大风险、制定《保密法》对于国家间信赖关系的重要性以及当前公务员泄密惩处力度过弱等问题。2011年日本地震后民主党政府无暇顾及《保密法》的制定,直到安倍上台后才重视美日安保同盟,推进《保密法》的研制。

瀬畑源表示,从2000年后的进程来看,保密制度出台的主要原因在于,政府认为信息化时代需要完善谍报防御体系,从负责研制该法的机关是“内阁信息调查室”而非防卫省或者外务省也能够看出这一层关系。“秘密是构成有效关系秩序的重要成分,我赞成政府制定统一管理秘密的法律,不过反对这次的《保密法》,是因为其制度设计得不够严谨。”

走向集权?

当前舆论声讨该法案主要基于两个层面,第一是《保密法》与民众的知情权背道而驰。高木诚一郎表示,维基解密和斯诺登事件就是最好的注解,政府会以机密的形式欺瞒民众。对此,《每日》可谓是最有资格抗议的媒体之一,它曾经以一度破产的代价挖掘出日本政府的机密。

1971年,《每日》记者西山太吉通过与外务省女事务官发生不正当男女关系,获取了当时美国归还冲绳时签订的《美日密约》。当时美国公开表示对冲绳的土地所有者支付400万美元的土地还原费,但是《密约》中规定这笔钱由日本政府代付。

事后政府拒绝承认这一密约的存在,并起诉泄露情报的女事务官以及西山太吉。2000年美国档案馆公开了当年的密约,即便如此自民党政府仍然不承认,直到民主党上台并调查后才于2010年承认存在密约。瀬畑源表示,虽然这属于外交机密,但是政治家偷偷用了纳税人的钱,民众仍有权获得这一信息。

第二个层面则是从制度设计的层面进行批判。11月26日众议院通过的《保密法》规定,只有行政机关的首长有权力认定文件资料是否属于机密,如果保密期限需要超过30年则需要内阁的承认。东京大学名誉法学教授广渡清吾在11月28日的学者抗议集会上指出:“《保密法》将彻底改变《日本国宪法》下统治机构的平衡性。行政权可以对信息情报暗箱操作,一手遮天。”瀬畑源认为,安倍以及自民党在制定法案时有集权的倾向,将特定秘密的指定权力赋予行政首脑,而且几乎不受任何形式的监督。

此外,“特别秘密”的文件资料不在《公文资料管理法》的对象之内。日本于2011年4月开始实施《公文资料管理法》,规定政府机关必须详细记录公文并保存,事后在国家档案馆公开以供历史评判。即便秘密解除后,行政首脑仍有权决定是将资料转移到档案馆还是销毁。“特定秘密”也不受《情报公开法》的约束,即便国会议员申请公开资料也无效。

日本前首相菅直人撰文直言,《保密法》将是政治家和官僚最坚实的盾牌。日本官僚觉得不妥当的时候,会对任何质询回答“不知道”和“没有这回事”。如此一来,TPP(跨太平洋伙伴关系协议)的谈判以及核电事故应对,甚至核武器开发都可能会作为“机密”而逃过民众甚至国会的追究。

当前《保密法》已经进入参议院审议的流程,政府和《保密法》反对者之间的攻防还在继续,在党也在提出《保密法》的修改意见,比如增设第三方监督机关,完善《公文资料管理法》等。对此,瀬畑源主张,日本实施《保密法》至少应该满足三个基本条件:由第三方独立的机构来审核并备案所谓的机密文件;提高国会要求情报公开的权限;确保所有秘密在一定年限后都会转移到国家档案馆。

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